【凤评】控烟、反腐应改变烟草专卖的顶层设计

     烟草危害是世界最严重的公共卫生问题之一,而中国是目前世界上最大的烟草生产国和消费国,全国吸烟人数超过3亿人,每年有100多万人死于烟草相关疾病。2003年11月,中国以“世界上最大的烟草生产国、消费国、受害国”的身份成为世界卫生组织《烟草控制框架公约》第77个签约国。但时至今日,国家仍没有一部国家级的控烟立法。

     在专家总结的控烟失败的原因中,控烟行动没有良好的顶层设计是重要原因之一。理由是由8部委组成的《烟草控制框架公约》履约工作部际领导小组的组长为工信部,但该部既是主管部门,又管理着国家烟草专卖局,尤其是中国实行“政企合一”的烟草专卖制度,烟草专卖局局长兼任烟草公司的经理,既是管烟的,又是卖烟的,集两个对立的角色于一身,怎能做出真正控烟的决策,而让卖烟的去控烟,其积极性可想而知。

     长期以来，中国的控烟部门始终处于弱势地位，按照《烟草控制框架公约》要求，中国承诺在2011年1月9日前实现所有室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具100％禁烟，但至今这一承诺并没有兑现。究其原因，除了领导干部对控烟重视不够等因素之外，更重要的原因是，烟草带来巨量的财政税收，使得烟草业的行政垄断难以被打破，成为控烟体制上的阻碍。

     中国现今仍实行烟草专卖制度。在烟草专卖制度下，烟草行业政企合一。例如，中国烟草总公司挂着两块招牌，一块叫国家烟草专卖局，一块叫中国烟草总公司。形式上，国家烟草专卖局对烟草专卖进行全面的行政管理；中国烟草总公司负责烟草行业的产供销、人财物、内外贸业务。但实际上是“一套机构两块牌子”。中国烟草总公司作为政企合一的畸形企业，目前，并不在国资委管理的央企之列。烟草业这种政企不分、行政垄断所存在的弊端，比较改革前的铁路业有过之而无不及。

     中国烟草业的政企不分，容易导致政府监管缺位，使得控烟政策的制定、实施难以推进；还容易演化为权钱交易的平台和滋生腐败的温床。其次，面对烟草这样的高税收产品，在分税制下，地方政府往往成为本地烟草企业的保护伞，将烟草专卖作为挡箭牌阻碍外地烟的进入，甚至不惜推动地方政府的公款消费来促进本地烟的销售。

     因此，无论是推进控烟还是预防腐败，都需要尽快打破烟草业这种政企不分、垄断的专卖体制。十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，这给深化烟草业体制改革指明了方向。另外，三中全会后，中组部改进了干部考核标准，不再以“GDP论英雄”，以往靠烟草带来“尼古丁上的GDP”，有望得到遏制。

     如果有关部门仍然舍不得眼前利益,控烟计划也只能是纸上谈兵。从体制上破解难题,积极地实施“全面控烟”,应该说比其他路径都更为科学和有效。