专家探究中国控烟面临的问题 呼吁烟草体制政企分开

    中国控制吸烟协会根据WHO《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）履约要求，会议就中国控烟面临的问题组织专家进行了专题发言：内容涉及到：中国政府的烟草监管体制；中国烟草价格与烟草税收；中国《广告法》和《国家烟草广告暂行管理办法》与《公约》差距；中国烟盒包装；全面无烟环境立法；全国军地无烟医院创建；青少年及学校控烟；MPOWER控烟政策成本效果分析等。

    其中，中国烟草专卖局与烟草总公司的政企合一的监管体制，是众多专家们讨论的热点和会议的焦点。

    专家们一致指出，我国国家烟草专卖局、中国烟草总公司政企合一体制始于1983年，当时对统管国家烟草市场、增加财政收入，曾起到一定作用。但随着我国社会主义市场经济的发展，特别是《公约》在我国生效之后，这种一套人马、两块牌子的政企不分的垄断体制的弊端，就愈来愈突出，主要表现在以下四个方面：

（一）政企合一、监管合一的体制违背了社会主义市场经济规律，易造成专卖局政府职能不到位，又易造成行业垄断、行业腐败，影响社会和谐和进步。烟草总公司为了追求最大利润，近几年一是大幅提高烟价，促使高价烟成倍增长，许多国家烟价调查显示：国外高价烟与低价烟的差价一般在3倍左右，而我国相差10多倍，有的相差上百倍；被许多老百姓戏称为“天价烟”，而高价烟有80%以上是公款消费。二是对低价烟进行补贴，据说我国每年有近100亿对低价烟进行补贴。这两种策略实质都是企业为了追求更大利润，鼓励更多人吸烟。促进烟草销售。与《烟草控制框架公约》规定相违背。在实施政府监管职能与烟草企业追求利益之间很难做到责任到位。

（二）政企合一的体制违反WTO国际贸易相关规则。按WTO的规则,企业应是相对独立的市场主体,而不是政府机构或政府的附属物。我国政企合一的烟草体制，容易把中国政府推上WTO被告席。因为我国烟草业现行行政垄断的主体是各级政府的烟草专卖局，他们具有双重身份，既是政府行政机关执法者，又是烟草企业生产、销售等一系列经营活动的执行者。当行政垄断行为与世贸组织规则发生冲突时，有可能导致其它成员国对我国进行报复，或者不再履行他们对我国的减让承诺，最终给国家利益带来损失。

（三）烟草业政企合一的体制实质性的阻碍了《烟草控制公约》的履行。为履行《公约》，国务院指示成立了以国家发改委为组长、卫生部、外交部为副组长的八部委（财政部、国家工商管理总局、国家质检总局、海关总署、国家烟草专卖局）组成的履约协调机制。2008年3月机构调整后，履约协调机制的组长由工业与信息化部承担。按公约要求我国五年内应全部实现承诺。但至今，国家层面既未制定控烟规划，也未制定全国控烟法规。致使烟草产销量不但未能有效控制，反而以每年8%的速度增加。据统计，我国2008年卷烟产量比2002净增了4974.5亿支，这是令人痛心疾首的。另外，国际社会公认的使用烟盒包装警示，不仅能够达到宣传控烟的目的，而且可以有效的遏制烟草消费。但据了解，我国在2008年制定发布的“关于烟盒包装警示使用的规定”是由烟草专卖局组织制定，完全无视公约即国际社会建议，制定的办法，其结果被专家认为中国使用的警示标语如隔靴搔痒，并形成对外出口与国内销售两个样，使我国政府遭到国外控烟组织指责为“只爱漂亮烟盒，不顾国人健康”，导致2008年在南非德班举行的缔约国第三次会议给了中国一个不光彩“脏烟灰缸奖”。对我国造成极负面形象。

（四）政企合一体制损害了国家、政府的形象。由于国家烟草专卖局和烟草总公司行使双面职能，不可避免的维护了烟草企业利益，因此国际上有人公开指责“中国政府是最大的烟草商”，严重损害了我国政府的国际形象。

    专家们强调，国家烟草专卖局政企不分的体制不符合党的十六大、十七大关于深化行政管理体制改革、政企分开的精神，不利于政府职能转变、不利于《公约》实施、不利于中国控烟行动。自1998年改革以来，国务院己撤销了十多个政企合一的部、委、局，国家烟草专卖局是目前唯一政企合一的单位。

    此外，与会的专家们还根据《公约》条款和《准则》的规定，提出了加快地方控烟立法、提高烟草税、将健康警示图片印于烟盒明显部位、加强无烟医院建设、加强青少年和学校控烟等相关方面提出了很多很好的建议。

    会议还对2009年为上海控烟立法作出贡献的冯丹龙和胡锦华同志颁发了控烟立法贡献奖，表彰他们为中国控制吸烟事业作出的贡献。