“烟草控制”进行的怎样了？

     “吸烟有害健康”已经基本成为公众共识，但是“控烟”却是一场持久战。2006年1月，中国政府签署的《烟草控制框架公约》正式生效。为了推动控烟工作在我国的开展，2007年4月，国务院作出《关于同意成立烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组的批复》，成立烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组(简称“控烟履约领导小组”)，“全面推行公共场所禁烟”被写入“十二五”规划。

 

     但是，回顾公约生效的近8年时间，“控烟”的实际效果似乎并不尽如人意。“公约在我国正式生效至今，控烟领域最大的亮点仍旧只是签署了该公约，公共场所全面禁烟的承诺也成了空话。”北京义派律师事务所主任王振宇急切地表示，“我们想知道，控烟领导小组这几年做了什么，正在做什么，控烟承诺何时才能兑现。”

 

     “在已有的材料中，我们的问题几乎找不到任何答案。”今年5月，王振宇所在的北京义派律师事务所向工信部、卫计委、外交部、财政部、中国海关总署、国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局以及国家烟草专卖局等8个“控烟履约领导小组”成员部门发出信息公开申请，希望借由此次公益法律活动了解政府信息，促进透明控烟、全民控烟。经过历时半年的申请与交涉，根据对相关部门的回复整理，10月11日，义派律师事务所对外发布了《控烟履约领导小组“控烟”政府信息公开申请公益行动报告》。

 

     7问“控烟小组”

 

     根据国务院要求，“控烟履约领导小组”的主要工作职能为:在国务院领导下，负责协调解决履约工作中的重大问题；审查烟草控制战略、履约规划及有关政策；研究提出履行公约需制定和调整法律法规的意见；审查履约报告；审查中国政府代表团出席缔约方大会和议定书谈判的应对方案；评估履约工作年度进展情况；完成国务院交办的其他事项。

 

     围绕自身职能定位，2012年12月，控烟小组的8个成员部门联合发布《中国烟草控制规划(2012－2015年)》，提出，持续降低吸烟率，全面推行公共场所禁烟，提高公众对烟草危害的认识，有效遏制烟草制品非法贸易。

 

     “在提出此次信息公开申请并获得答复之前，我们找不到任何关于‘控烟履约领导小组’成员负责部门的信息，找不到关于成员之间各自责任以及协调机制的信息；不知道‘控烟履约领导小组’成员各自做了什么，不知道整个‘控烟履约领导小组’做了什么以及打算做什么。”义派律师事务所志愿者部部长，也是此次公益法律活动主要负责人之一的李恩泽介绍，此次信息公开申请活动向“控烟小组”提了7个问题，以期让公众了解控烟进程。

 

     问题内容涉及:控烟履约经费总额及来源；负责部门及联系方式；6年来为控烟履约做了哪些具体工作；控烟履约经费支出；是否在官方网站对控烟履约工作予以公开，宣传控烟履约工作；为“十二五”期间实现公共场所全面禁烟所制订的具体计划；对于烟包上使用警示图形的态度。

 

     各部门的回复结果显示，工信部、卫计委、外交部、财政部、海关总署以及烟草局等部门都就“所作控烟工作、公共场所禁烟计划”等内容作出详细答复，但国家质量监督检验检疫总局以及国家工商管理总局在信息公开中几乎“无所作为”——或没有信息、或不公开信息，甚至没有态度。

 

     从“控烟履约领导小组”的运行机制和整体工作协调情况来看，控烟小组本身没有形成协调工作机制、没有统一工作计划、没有专门预算支持。各成员之间处于各自为政状态，无法充分发挥领导小组作用，也没有达到国务院的要求:“各成员单位……要加强信息沟通，相互配合、相互支持、形成合力，充分发挥领导小组的作用。”

 

     反思:控烟工作为何成绩平平

 

     控烟关系着每一个普通人的生活和健康，但是却面临着经济、社会、文化等诸多领域的四面出击，控烟工作备受社会关注，而在具体开展过程中也是步履维艰。近年来，由于控烟效果不尽如人意，控烟履约领导小组的工作也颇受质疑。

 

     王振宇表示，从此次“控烟”政府信息公开申请活动中，不难窥见控烟小组工作成绩平平的原因——没有形成协调工作机制、没有统一工作计划、没有专门预算支持。

 

     由于工作机制或者相关法律法规的不完善导致个别控烟小组成员部门在控烟方面难有作为。比如，国家工商管理总局负责控烟工作的是广告监督管理司，而我国的广告法在互联网时代面对花样翻新的烟草广告，的确有束手无策之感；国家质量监督检验检疫总局之前负责控烟的部门是食品生产监管司，该司的职责为“根据《产品质量法》、《食品卫生法》及其实施条例，国家质检总局组织实施国内食品生产加工环节质量安全卫生监督管理。组织实施国内食品生产许可、强制检验等食品质量安全准入制度。负责调查处理国内食品生产加工环节的食品安全重大事故”。而我国烟草专卖体制下，烟草行业几乎成了独立王国，烟草制品既不属于“食品”，也没有相应“产品质量标准”作为监管依据，如何监管？

 

     控烟需要发挥社会合力

 

     “在一个烟草危害被有效控制的社会中生活，应属公民的经济、社会与文化权利。在此人权领域，责任者首推政府——政府当积极采取措施以促进和保障公民权利，其中亦包括政府应积极培育、支持、鼓励和发动民间社会共同参与。”

 

     王振宇分析指出，控烟本就是一个不断地划定公权与私权、个人选择与公共利益、企业权利与社会责任边界的动态博弈过程——其中一方空间的增大同时就意味着相对方空间的缩小；从这个角度上说，控烟又是一项社会运动，若不形成政府与民间社会的合力，这项运动胜负难料。

 

     “控烟涉及全民族的利益，政府应当在倡导、立法、服务等领域为民间创造更大空间、给予更多支持。”王振宇告诉记者，中央多次表示要动员和支持社会力量参与公益事业，但从获得的政府信息中，没有显示出“控烟履约领导小组”及小组成员为促进民间参与控烟做了哪些工作。《报告》提出，促进控烟工作有效持续开展，我国政府应该加大力度促进“控烟”政府信息公开，同时应加大力度促进民间社会参与控烟。

 

     此外，《报告》指出，“控烟履约领导小组”对推进相关立法方面收效甚微，开展相关立法工作已经刻不容缓。王振宇告诉记者，“公共场所禁烟”应可算是公约对缔约国的基本要求，我国亦将其列入了“十二五”规划纲要。但卫计委的答复，道出了症结所在:“无烟城市”执法依据来源于地方立法，而地方立法层级过低，在执法权力、实施处罚等方面面临合法性缺陷。而《公共场所卫生管理条例》及其实施细则亦面临同样困境。无执法，又如何保障效果？

 

     “‘众人拾柴火焰高’，控烟又何尝不是如此呢:唯集众人之柴以燃熊熊大火，方可见烟害灰飞烟灭之未来。”王振宇说。