【漫谈】以税控烟，如何控

     如果雾霾天气可以看成是室外空气污染的话，那与之相应还有一个概念，那就是室内污染。有关专家指出，室内PM2.5首要来自于吸烟所造成的污染，而且，室内烟草烟雾带来的危害甚至还会大于室外自然雾霾。在这个意义上，中国亟须进入“全面控烟”的时代，而税收作为人们行为的有效调节手段，如何发挥其“以税控烟”、对烟草使用行为“寓禁于征”的作用，值得我们认真反思。

 

     世界卫生组织发表的烟税管理手册曾经给出过这样的结论，即提高烟税可以减少烟草使用，增加税收，并减少因使用烟草所致的死亡。这个道理却并没有如此简单。有一组令人感到沉重的数据：中国政府从烟草行业所获得的财政收入以世界第一的水平增长的同时，中国的烟草种植、烟草制品生产、烟草消费和吸烟人数均居世界第一，而中国的烟叶产量更是高居世界烟叶产量的三分之一以上。

 

     不妨从烟草行业所涉及的主要税种说起。中国烟草行业涉及三大产业：即烟草种植业、烟草制品业和烟草制品批发业。烟草产品涉及的税种包括烟叶税、消费税、增值税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税等等。这其中，烟叶税和消费税是对烟草业影响最大的两个税种。

 

     从中央税和地方税的划分角度看，在这些税种中，烟叶税、个人所得税和城市维护建设税属于地方税种，消费税属于中央税种，增值税、企业所得税属于中央地方共享税种。可见，这些和烟草行业相关的税种绝大多数都与地方财政利益紧密相连，尤其对于一些烟草大省，其财政收入更是与烟草税收收入息息相关，如云南省，在2006年烟草行业税收收入为391亿元，达到了该省全部税收收入的49%。

 

     在这些税种中，与地方财政收入联系最密切的，就是烟叶税。依照2006年4月开始实施的《中华人民共和国烟叶税暂行条例》规定，中国烟叶税纳税人为烟草收购方，烟叶税的应纳税额按照纳税人收购烟叶的收购金额和规定的税率计算，烟叶税实行比例税率，税率为20%，烟叶税由地方税务机关征收。在很大程度上，当下的烟叶税已成为不少边远地区的主要财政收入来源。

 

     烟叶种植主要分布在贫困的边远山区，而全国510个种烟县中有185个县属国家扶贫开发重点县，这些地区商品经济发展滞后，引资能力较差，加之烟叶税的征收成本低，有利于税收的征管，烟草制品的市场需求弹性又较小，烟叶需求量能够长期保持稳定，因而烟叶税在很大程度上成为了这些地方的支柱税种。

 

     地方财政对于烟叶税的依赖是一把双刃剑。在这种情况下，有些地方政府出于增加本地区财政收入的需要，往往会采取积极的行政手段与财政补贴等多种措施，支持、鼓励甚或强迫农民种植烟叶，使得大面积的烟叶播种得以保持。如中国1980年烟叶播种面积只有512干公顷，而到了2010年已达1345千公顷。

 

     不仅如此，在有些烟草种植大省，烟农从培苗到收割、烤烟整个环节中，都有地方政府的干预，每年会出现大量政府扶持、鼓励烟草种植的举措。在很大意义上，大面积播种烟叶，挤占了宝贵的土地资源，影响了粮棉和其他必需农作物更多增产，与地方政府对“烟叶财政”的依赖有很大关系。

 

     再看消费环节，《2008年世界卫生组织全球烟草流行报告》指出，将烟草产品税率提高10%，在高收入国家一般能使烟草消费降低4%，在中低收入国家可降低约8%，但同时烟草税收将会增加约7%。目前，国际上烟税一般要占烟价的三分之二到四分之三，而土耳其和一些北欧国家，烟草零售价中甚至有80%是税。近年来，巴基斯坦、乌克兰、墨西哥等国也都在不同程度加大了对烟草制品的征税力度。

 

     但在中国，卷烟总税率仅为零售价格的40%左右，远远低于世界平均水平，对此，世界卫生组织控烟负责人道格拉斯•贝切尔曾经这样建议：“我们建议烟草税在每包的零售价格中要占到75%以上，中国（的税率）比这个比率低多了，中国的烟草价格跟其他国家比非常非常低，即使与那些中等收入国家相比。”

 

     调查显示，中国购买5元/盒或者更低价位的卷烟的烟民约占到吸烟者的一半左右，卷烟市场存在着较大的调价空间。更重要的是，我们应该把这部分多征上来的烟草税收专款专用于健康服务及在公共场所全面控烟所需的经费，还可以用来补助低收入人群的医疗支出等等。

 

     可以说，一方面改革甚至取消烟叶税，可以有效地消减地方政府对于烟叶财政的依赖，而一旦失去了政府的行政干预，让烟草企业与普通烟农自由谈判价格，还可以提高收购烟叶过程中的成本；另一方面，国家还应在消费税环节中增加税收，这样就会大幅上涨烟草制品的价格，最终起到以税控烟的目的。至于取消烟叶税之后地方财政的来源问题，则需要通过深化中国的财政体制改革来加以解决。

 

     事实上，中国已经于2003年签署、2005年批准了世界卫生组织的《烟草控制框架公约》，在公共场所全面禁烟已经成为了中国的国家责任。但令人遗憾的是，在2011年中外专家联合发布的中国烟草使用与烟草控制联合评估报告中，中国的履约情况仅仅排在近200个公约缔约国的最末几名。

 

     一方面是积极控烟的国家责任，另一方面又是地方财政对于烟草税收的依赖，如何协调二者的矛盾呢？事实上，政府不可能既充当着控烟者的角色，又要承担起扩大烟草行业生产以增加财政收入的使命。在这个意义上，中国的国家烟草专卖局和国家烟草总公司应尽早实现政企分开，政府应明确自身的控烟职责，将增加的烟税从生产价、批发价转移到零售价上，实现烟草价格和税收的联动，以达到对于烟草消费寓禁于征的政策效应。