杭州市作为中国比较发达的大城市之一,在关注人文和健康方面一直都具有引领作用,已达发达国家水平。但和其他城市的控烟条例比较,新修订的《杭州市公共场所控制吸烟条例(修改草案)》处于非常落后的地位,与杭州的发展水平极不协调,因此,希望通过本文的分析,杭州方面能够发现修改草案存在的差距,并最终做出修改。

一、基本背景情况分析

  世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)第8条规定:缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行,并在其他司法管辖权限内积极促进采取有效的立法、实施、行政和/或其他措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾。《公约》第8条《实施准则》(防止接触烟草烟雾)要求采取有效措施防止接触烟草烟雾,需要在特定空间和环境完全消除吸烟和烟草烟雾,以建立100%的无烟环境。

  我国已经签署并批准《公约》,并于2006年1月在我国生效,因而《公约》及其实施准则在我国境内具有法律效力。截至2017年底,已有181个国家和地区成为了《公约》的缔约方,这些国家和地区的人口占到了全球人口的90%。《公约》第8条《防止烟草烟雾准则》明确指出,只有100%无烟才能保护公众免受烟草烟雾的危害,采取通风、换气、空气净化及划定吸烟区及设立吸烟室等措施都不能100%消除烟草烟雾,必须立法以防止公众接触烟草烟雾。

  截至2016年底,全世界已有125个国家或地区制定了公共场所控制吸烟法或控烟综合性立法,其中55个国家(地区)创建了覆盖所有的室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具的全面无烟法律。

  2006年1月《公约》生效后,部分城市开始准备控烟立法和修法工作,希望能够按照《公约》要求制定城市公共场所禁止吸烟的法规。2008-2010年,《大连市公共场所禁止吸烟暂行规定》、《呼和浩特市公共场所禁止吸烟规定》、《银川市公共场所控制吸烟条例》等颁布实施;2010年3月,《上海市公共场所控制吸烟条例》和《杭州市公共场所控制吸烟条例》颁布。但由于受到时间、地域、观念等方面的影响,颁布的这些控烟法规和《公约》的要求相距甚远。2012年5月,《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》和《天津市控制吸烟条例》颁布,它们是当时中国城市最接近《公约》要求的控烟法规,为下一步出台符合《公约》要求的控烟法规奠定了基础。部分城市在此期间对条例进行了修改,最终推动了相关控烟法规符合《公约》要求并得到有效实施。例如:《上海市公共场所控制吸烟条例》修订后,基本上达到了《公约》的要求,同时,对违法处罚的程序更加简化,效率更高了。截至2017年底,已有20个较大城市实施了无烟环境立法。

  目前我国还没有国家级的控烟立法,积极推进地方立法和执法,积累经验,将会对国家级控烟立法工作提供借鉴。

二、城市控烟法规室内场所禁烟情况比较

  为了使立法和执法更具有操作性,世界卫生组织明确提出在卫生保健设施,除大学外的教育设施,大学,政府设施,室内办公和工作场所(任何类型),餐馆和以提供食物为主的任何设施,咖啡馆、酒馆和酒吧或提供饮料的场所,公共交通8类场所禁止吸烟并建立有效的执法机制即为全面无烟环境法律的最低要求。

  为了比较方便,我们将八类场所的禁烟情况大致分为四个层次,第一个层次是实行“全面无烟”,是指实行100%无烟;第二个层次是“基本无烟”,是指一个场所绝大部分地方都实行无烟,但不排除存在未列举的例外部分;第三个层次是“部分无烟”,是指一个场所内很大一部分地方未实现无烟,或允许设立吸烟区或者吸烟室的场所;第四个层次是“没有禁烟”,是指对吸烟没有任何限制。

  按照此要求,城市无烟环境立法与《公约》的要求还有一定的差距。但是,随着时间的推移,人们对全面无烟环境的认识逐步提高,城市的立法也越来越接近《公约》的要求。(见下表)

  根据城市控烟法规文本的要求,截至2017年底,已有8个城市的控烟法规实现了室内场所全面无烟的最低要求。根据新修改的《杭州市公共场所控制吸烟条例(修改草案)》,杭州市该8类场所室内环境仍然没有全面禁烟,与大部分城市的控烟法规相比仍有很大的距离。其中包括东北、西北等经济欠发达地区城市的控烟法规,甚至与2008年、2009年的控烟立法相比仍无优势可言,总体处于后五分之一的水平。

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三、吸烟室或吸烟区的设置不能防止烟草烟雾的危害,而且增加了执法难度

 

  根据《公约》第8条的规定,在达到公约要求之前,根据各国通例,在不能实现完全禁烟的场所可以设置吸烟区域(包括吸烟区、吸烟室),但吸烟区域必须有严格的法律限制,否则禁止吸烟的规定很可能会被允许设置吸烟区域这一规定所突破。考虑到我国的现实情况和全面禁止公共场所吸烟的操作难度,早期部分城市的控烟地方立法均规定了允许设置吸烟区域的规定,但对其范围大小和具体规则要求存在很大的差异性,而且往往没有明确作出规定,这样就给执法取证工作和对违法的判定带来很大的麻烦,从而加大了控烟执法难度。世界卫生组织明确指出:“接触烟草烟雾没有安全程度可言,应该抛弃二手烟草烟雾毒性有一个临界值的概念,因为此类概念与科学证据相抵触。100%无烟环境之外的任何方针,包括通风、空气过滤和指定吸烟区(无论是否有专门的通风系统),都一再表明是无效的,有科学和其他方面的确凿证据显示,技术方法不能防止接触烟草烟雾”。有关吸烟室是否能够避免烟草烟雾的危害等问题,香港科技大学对于吸烟室技术的可行性做了研究,结果表明:只有关上房门,保持最少3-5倍一般办公室新鲜空气供应量,直接抽走空气使其不会回流,把负压设定在最少五个帕斯卡,使用优质滑门或同类装置,加上进行适当的维修保养,才能稍微防止烟草烟雾溢出。在实验过程中,实验室未能实现-5个帕斯卡的负压条件因为通风量不够,经门缝抽入吸烟房的空气量不足以产生这一负压水平。吸烟室在房门打开时,烟草烟雾可能大量逸出,如吸烟者出入吸烟室,烟草烟雾逸出情况会更加严重。因此,结果表明:采用通风/排风设施对于完全消除二手烟危害无效且不可行!

  长远来看,控制吸烟条款的设置应当是一个临时性、过渡性内容,在可以预见的时期内应当逐步缩减直至取消,以达到《公约》第8条所规定的100%无烟环境的目标。经过不懈努力,2014年之后,已有8个城市的立法取消了吸烟室或吸烟区,实现了室内公共场所全面无烟的立法要求。室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内全面无烟已成为地方控烟立法的潮流。

  根据中国疾控中心对控烟立法城市执法人员的调查结果显示,设置吸烟室或吸烟区,使控烟执法工作更复杂了,增加了控烟执法的难度,对于有效实施控烟法规是不利的。

四、部分条款与现有政策法规有冲突

  1、禁烟范围没有进步,与《公约》要求严重不符。与8年前相比,室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具禁止吸烟没有进步!与已经立法的20个较大城市控烟法规比较处于后五分之一的地位,与杭州市的社会、经济、文化、健康发展的理念严重不符。

  2、条例规定“医疗机构的医疗活动场所”室内环境禁止吸烟,是否包括了全部的医疗卫生机构值得商榷。该条款也与《国家卫生计生委办公厅关于进一步加强控烟履约工作的通知》的精神相违背。通知明确规定“无烟卫生计生机构”的标准为室内场所全面无烟,而不仅仅为医疗机构的医疗活动场所。

  3、学校没有全面禁烟与“教育部办公厅、卫生部办公厅关于进一步加强学校控烟工作的意见”冲突。意见明确指出校园内禁止吸烟,而修改草案对于学校的禁烟范围为“各类学校、教育培训机构的室内教学活动场所、食堂、学生宿舍及青少年活动场所的室内活动区域”,显然没有包含了校园内所有的区域。

  4、政府办公楼及办公场所室内环境没有全面禁烟与“关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知”冲突。通知明确指出,“要把各级党政机关建成无烟机关”,而“无烟机关”通常可以理解为整个办公楼内是禁烟的,而不仅仅办公室部分禁止吸烟。

  5、 互联网上网服务营业场所的营业区域允许设置吸烟室与《互联网上网服务营业场所管理条例》冲突。该条例第二十四条第一款规定:禁止明火照明和吸烟并悬挂禁止吸烟标志。上位法做了非常明确的规定,杭州控烟条例是否有充足的理由不遵守。

  6、与“健康中国2030规划纲要”的理念不符。“健康中国2030规划纲要”明确指出,“全面推进控烟履约,加大控烟力度”,“积极推进无烟环境建设,强化公共场所控烟监督执法。推进公共场所禁烟工作,逐步实现室内公共场所全面禁烟。领导干部要带头在公共场所禁烟,把党政机关建成无烟机关。”而该条例对大部分公共场所和政府办公场所都没有规定全面禁烟,与“健康中国战略”的理念严重不符。

  7、对公众的意见完全不采纳,公众的依从性会受到影响。《杭州市公共场所控制吸烟条例(修改草案)》与前一段时间的征求意见稿相差甚远,是反映了公众的意见,还受到某些影响的结果?对公众的意见不遵从,公众也会对该条例不依从,最终会导致该条例的法律效力大打折扣,法律的生命力也会大大的降低。

  8、对餐饮场所的禁烟规定不明确,而且与《公共场所卫生管理条例实施细则》第18条“室内公共场所禁止吸烟”的规定相冲突。

五、对杭州控烟条例进一步修订的建议

  根据全国城市控烟立法进展,结合杭州市的经济、社会、文化、健康等的发展进程,对杭州市控烟条例进一步修改提出如下建议:

  (一)以《公约》的要求为准,完善立法内容

  1、无烟场所范围可以采取概括式——公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟;或采用列举形式,但至少需要包括世界卫生组织要求的8类场所。如果加入过渡性的条款,应明确时间节点。尽量不设置吸烟区或室,如果需要设定,也应严格按照世界卫生组织的要求明确规定吸烟区、室的标准。

  2、应明确场所的管理要求,尽量具体。要求:建立禁止吸烟管理制度、在显著位置设置统一禁止吸烟标识、在禁止吸烟场所禁止设置烟具,禁止吸烟区域内不得设置烟草广告。在禁止吸烟场所设置明显的禁止吸烟标志和举报投诉电话号码标识;开展禁止吸烟检查工作,制作并留存相关记录。劝阻违法吸烟者。具有宣传教育的职能等。

  (二)完善监管制度,保障立法有效落实

  明确监管原则,充分发挥社会各界参与控烟工作的积极性,提高了法律的依从性,为法律的有效实施奠定了理论基础;根据实际情况,采用责任明确、利于执行的监管模式;完善处罚机制,加强对违法责任的追究。简化执法程序。建议处罚程序:对个人责令改正,并处以罚款;对场所责令限期改正,可处以罚款;加强处罚力度,设置多元化的违法责任;处罚可以采用警告、责令改正、处以罚款、吊销执照等;处罚金额建议:个人50-500元;场所:2000-30000元。

  (三)完善执法辅助机制和倡导性条款

  在法条中明确如何提供戒烟服务的指导意见,建议将戒烟服务纳入医保范围;加强经费保障,明确提出控烟执法和宣传等的经费保障;鼓励社会各种力量支持和参与控烟工作,条件允许,可以明确公众如何参与、如何组织、权利和义务等;宣传教育:明确如何开展宣传教育等事宜;明确公务活动“禁烟”。

文 | 杨杰

中国疾病预防控制中心控烟办研究员

 


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