10月12日,中国疾控中心、中国控烟协会在上海联合召开公共场所控烟立法研讨会,近年来全国已有18个城市颁发了地方性的控烟法规,全国《公共场所控制吸烟条例》正在征求意见中,《上海市公共场所控制吸烟条例》正在审议,为了总结已立法城市的经验,并为全国和正在准备立法的城市提供可借鉴的经验,全国各地的知名控烟专家、法学专家、医学专家以及媒体约50人共聚一堂,共同研讨城市控烟立法应遵循的准则和标准。
会上,中国疾控中心研究员杨杰介绍了对全国控烟立法城市的评估情况,他说:“世界卫生组织《烟草控制框架公约》明确指出:烟草烟雾危害健康,并可导致多种疾病。预防烟草烟雾危害,最有效的办法是在公共场所实现全面的无烟立法。”2013-2016年中国疾控中心控烟办对全国已立法城市进行了评估,结果显示:城市控烟法律规定室内场所全面禁烟会使执法工作更简单、更公平,投入成本更少,执法更容易,减少了执法难度。允许设置吸烟区或吸烟室增加了执法的难度,且不能有效避免烟草烟雾;随着法律的实施,公众对于全面无烟环境立法的支持率有了明显的提高,无烟环境得到了明显改善;目前在已经立法的城市中,已有7个城市的法规规定室内工作场所、室内公共场所和交通工具内禁止吸烟。截止到目前,已有包括北京、深圳、哈尔滨、西宁等11个城市的机场取消了吸烟室,实现了全面无烟机场的目标。他强调:“这些立法既有经济发达的城市,如北京深圳,也有经济欠发达的城市,如兰州等。这些都表明在我国通过立法实现全面无烟城市已不是梦想。”会上,北京、深圳、广州等地分别介绍了他们实施法规的经验和问题。
北京市爱卫办副主任梅红光介绍了北京市控烟条例的执行情况,他们法律执行好的经验是:一是领导重视健全执行机制和加强执法队伍建设是关键;二是法规规定室内全面禁烟是保障法律有效执行的前提;三是多部门协助的有效协调机制是抓手;四是发动社会共管共治是基础;五是民间参与保障了法律的实施;六是控烟执法工作需要常抓不懈。结果表明,条例规定简单明确、可执行性强、易于操作、室内场所全面无烟是有效实施的核心。
深圳卫生监督局副局长黄锦生介绍:控烟是一项长期的工作,在执法过程中容易出现“反复”或阶段性“弱化”,必须建立有效的执法监督机制,才能保证控烟执法的持续性和有效性。法规在实施过程中人大的监督,媒体的监督,社会的监督及公众的监督很重要,而且需要定期向社会公布各执法部门的执法情况和有关数据。
广州市控烟办副主任林少鹏介绍了广州市的经验:对违法个人实施罚款简化后,使执法监督员容易操作,提高了执法效率。但是,但是由于部分场所可以设置吸烟室等的规定,加大了执法难度,增加了执法的成本。
中国疾控中心副主任梁晓峰主任医师介绍:国家卫生和计划生育委员会发布的《中国居民营养与慢性病状况报告(2015)》数据显示,2012年全国18岁及以上成人高血压患病率为25.2%,糖尿病患病率为9.7%,与2002年相比,患病率呈快速上升趋势。2013年全国肿瘤登记结果显示,我国癌症发病率为235/10万,肺癌和乳腺癌分别位居男、女性发病首位,十年来我国癌症发病率呈上升趋势。这些主要慢性病都与不健康的生活方式及危险因素有关。我国现有吸烟人数超过3亿,15岁以上人群吸烟率为28.1%,其中男性吸烟率高达52.9%,非吸烟者中暴露于二手烟的比例为72.4%。此外,有关专家研究测算提出:2015年,吸烟导致的四大慢性疾病的住院医疗费用达到了932.68亿元,占当年GDP的0.138%;烟草使用相关疾病导致的经济负担合计已达4679.35亿元,占当年GDP的0.796%。国际经验表明,通过严格的控烟措施,特别是在一个国家或一个城市立法实现室内工作场所、室内公共场所和公共交通工具内全面禁烟是最有效和最经济的预防慢性病发生的手段。通过控烟降低慢性病的发生和死亡是我国的必然选择。他强调,吸烟是影响健康的最重要因素之一,避免烟草烟雾危害,是控制诸如肿瘤、心脑血管疾病、糖尿病、慢性阻塞性肺部疾病等最有效的办法,而且投入成本低,最廉价。他说:“上海的控烟条例即将在上海市人大进行三审,但二审稿草案中对特殊地方允许设置吸烟室,这样规定一是不能有效避免室内的烟草烟雾,二是不符合我国政府对《公约》的承诺。上海开这么大的口子,不符合上海人注重健康的理念,也有损于上海的国际形象。我希望上海即将通过的控烟条例,把这个口子封住,不留遗憾,也不要给全国和其他省市控烟立法造成困难,更不要给已经控烟立法的城市执法造成困难。”
会上,我国著名心血管专家、中国控烟协会会长胡大一指出,我做医生近50年,我目暏这些年我国经济的高增长和人民生活水平提高,但也亲历这些年肿瘤、脑血管疾病等的大幅攀升,病人越治愈多,医院规模愈来愈大,医患矛盾冲突愈演愈烈,这和预防为主的卫生工作方针有悖,也与工作不到位有关。目前,全国有高血压患者3.3亿,糖尿病患者1.14亿,每年新增肿瘤病人350万。科学已经证实烟草烟雾是导致众多疾病的重要因素。有研究显示,烟草烟雾不仅是增加心肌梗死发生的重要风险因素,也是心肌梗死年轻化的首要危险因素。世界卫生组织近来强调烟草使用是心脑血管病包括缺血性卒中和蛛网膜下腔出血的重要危险因素,吸烟使卒中风险增加一倍,有11%心脑血管病死亡是由吸烟导致,在30至60岁成人中,有30%脑血管病所致的过早死亡是吸烟造成的。他强调,制定公共场所无烟法律,避免烟草烟雾,提供完善的戒烟服务是预防心脑血管疾病致残致死的重要措施。习主席最近在全国卫生与健康大会上,特别强调把健康融入政府所有政策之中,即明确表明在制定国家政䇿和立法中,应该全面遵守这一原则。立法规定全面禁烟是大卫生观的需要。他说:“我不明白《上海公共场所控烟条例》(二审稿)为什么开了这么大口子!上海是世界闻名的大城市,理应率先垂范,也有条件制定一部更符合《公约》要求的法规,上海不应该是公共场所控烟立法的坏榜样!也不要允许任何利益集团以所谓的理由干扰立法,损害人民健康。”
中国著名控烟专家,中国控烟协会原常务副会长许桂华指出,上海市法工委在二审时阐明修法的目的是,确保社会大众不受二手烟的危害,其指导思想是十分正确的。但二审稿却较一审是倒退,其倒退的理由是不成立的。首先不符合世界卫生组织《烟草控制框架公约》规定。《公约》己明确规定,只有室内全面禁烟才能避免烟草烟雾危害,同时也指出设置任何通风设备都无法避免;其次不符合民意。据复旦大学对2004名公众的调查显示,有80.8%的公众支持“室内公共场所完全禁烟”,这是上海公民对健康关切和对全面禁烟的诉求;再次,特殊场所概念不清,且采取备案的方式,不可行且极易导致扩大范围。举例场所如“表演艺术为了保证艺术质量的需要,有特定吸烟行为”,更是不妥。首先举例的该场所允许吸烟,与2009年、2011年下发的《关于严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的通知》相悖,通知中明确规定:严格控制以“艺术需要”、“个性化表达”为名出现的吸烟镜头。明星、名人吸烟是影响青少年吸烟的重要因素。国内外大量硏究显示,青少年对明星名人的崇拜度愈高,他们的行为对青少年的影响可能性愈大。据北京疾控中心调查,名星名人吸烟是影响我国青少年吸烟的第二大诱因。由于明星名人有一定程度社会影响力,他们本应是社会科学文明生活方式的引领者,应该承担更多的社会责任。最后法工委强调“允许特殊场所吸烟是综合社会各方面的利益诉求”,可能指考虑吸烟者的诉求,但请记住,我们立法是遵循保护个人自由时,不得侵犯他人的原则。室内吸烟危害了他人的健康,这种诉求不应该被采纳。在室外设罝吸烟室就是考虑他们的需要。世卫组织明确规定,不实现室内全面禁烟,就不能有效的避免烟草危害,世界卫生组织己明确指出,在室内设罝吸烟室,就如同允许在游泳池中小便一样,毫不夸张。她强调:“刚刚开过的全国卫生健康大会上,习主席提出‘没有全民健康,就没有全民的小康,要把健康融入政府的所有政策中’。上海是国际著名的大都市,上海市人均期望寿命全国第一,健康理由念居全国之首。目前,全国已有数个城市颂发了全面禁烟的地方性法规,上海本应做得更好,上海不应该是全国的坏榜样!全球健康大会即将在上海召开,如果上海无视公约要求,强行出台的和公约要求差距如此之大的条例,势必极大地有损上海市的国际形象。”
中国控制吸烟协会副会长、首都医科大学肺癌诊疗中心主任、著名胸外科肺癌专家支修益教授指出:近年来,我国肺部疾病发病率明显攀升,尤其是肺癌的发病和死亡增长最快。在恶性肿瘤发病与死亡排序中,与吸烟密切相关的肺癌均居首位。据国家癌症中心提供的资料,2015年我国肺癌新发病患者73.3万,因肺癌死亡的患者高达61万。我国人口占世界总人口的19%,而肺癌发病率却是世界总肺癌发病率的35.8%,死亡率是世界肺癌总死亡率的37.5%。世界卫生组织已经明确指出80%的肺癌与烟草烟雾有关,因此全面避免烟草烟雾污染是肺癌防治最有效的方法,支修益教授呼吁全国公共场所控烟条例应尽快出台,喜闻上海公共场所控烟条例即将出台,希望上海能够借鉴北京、广州和深圳等城市控烟立法的成功经验,在室内公共场所和工作场所全面禁止吸烟,切切不能留口子留死角。上海是世界闻名的国际化大都市,上海人有较强的健康理念,上海应该通过一个全面无烟的法规,对全国控烟立法树立榜样。
上海政法学院杨寅教授讲到:作为控烟法律工作者和上海市民,衷心希望修改后的《上海市公共场所控制吸烟条例》在保障公众健康权,保护市民免受二手烟危害方面,能够依据《烟草控制框架公约》的要求,借鉴北京等城市的有益经验,坚定室内公共场所全面禁烟的立法底线,展现文明、健康的国际大都市形象。
中国社会科学院国际法专家赵建文研究员指出:我国20031110日签署《烟草控制框架公约》,2005828日全国人大常委会决定批准,200619日在我国生效,成为了公约缔约方。《公约》规定:“本公约缔约方,决心优先考虑其保护公众健康的权利,认识到烟草的广泛流行是一个对公众健康具有严重后果的全球性问题。”各国如何履行公约和对待烟草控制的问题,实质上是把公众健康摆在什么位置的问题。
《公约》第4条第2款规定:“宜在适当的政府级别考虑有效的立法、实施、行政或其他措施,以保护所有人免于接触烟草烟雾。”这里的“适当的政府级别”不单单指中央政府,也包括地方政府。这里所谓的“宜”是“应当”的意思,英文本的“应当”变成中文本的“宜”,是烟草部门在《公约》中文本的制作过程中蓄意篡改的结果。
《框架公约》第8条就“防止接触烟草烟雾”作了专门规定。其中第2款要求:“每一缔约方应……积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾。”公约的要求是“室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所”全面禁烟,没有任何例外。
2007年7月,《公约》缔约方会议一致通过的关于推行公共与办公场所全面禁烟的指导准则确认:“100%无烟环境之外的任何方针,包括通风、过滤和指定吸烟区(无论是否有专门的通风系统),都一再表明是无效的,有科学或其他方面的证据显示,技术方法不能防止接触烟草烟雾。”“所有人都应受到保护,以免接触烟草烟雾。所有室内工作场所和室内公共场所,都应是无烟的。”
2015年联合国发展峰会通过的《2030可持续发展议程》确定的可持续发展的目标包括“酌情在所有国家加强执行《世界卫生组织烟草控制框架公约》的力度”。这说明各国首脑是把控烟问题提高到国家的可持续发展的高度对待的。
他强调:国际条约在我国法律体系中具有低于宪法和高于法律的效力地位。国家的立法和地方的立法都应当落实《公约》的规定。《北京市控制吸烟条例》等地方立法已经这样做了,其他的地方立法没有理由不这样做。
 

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