5月31日,是第31个世界无烟日。今年的主题是“烟草和心脏病”,远离烟草,不再伤“心”。而就在不久前,一则有关控烟的地方修法公告却让人有点“闹心”。
    5月初,浙江省杭州市人大网站发布“关于公开征求《关于修改〈杭州市公共场所控制吸烟条例〉的决定(草案)》意见”的公告。
对比1月23日杭州市政府法制办发布的《〈杭州市公共场所控制吸烟条例〉修改对照文本》,草案中曾作为此次修法最大亮点的“室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内禁止吸烟”条款被删除,仍保留了部分场所室内可以划定吸烟区或设置专用吸烟室的规定。
对于杭州的这一做法,一些专业人士直言,这是地方控烟立法的严重倒退。
    为何要强调室内全面禁烟
    吸烟不单损害吸烟者健康,也危害非吸烟者的健康。控制公共场所二手烟污染的唯一有效手段,就是立法禁止在公共场所吸烟。
2005年生效的《烟草控制框架公约》是第一部全球性的公共卫生公约,其中,公约第八条直接与免于二手烟危害内容相关,规定每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行,并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政和(或)其他措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾。
    “有足够多的科学证据表明,设立吸烟室并不能保护非吸烟者免受二手烟的危害。一份针对服务业非吸烟工作人员遭受到的二手烟暴露而进行的生物学评估研究结果证明:只有全面禁烟才能够完全保护这些非吸烟者免受二手烟的危害。”世界卫生组织驻华代表处无烟草行动技术官员许传兴说:“通风和吸烟室对于非吸烟者的保护是毫无效果的,科学证据表明,吸烟室只能将二手烟的暴露率降低约一半左右,也就是说,只能提供部分保护。任何声称吸烟室是安全的、可以保护免于二手烟危害的说法都是错误的。只有完全禁烟,才能保护民众免受二手烟的危害,才能十分有效地减少二手烟暴露。”
    我国政府2005年即签署该公约。时至今日,公约在我国已生效13年。按照公约的要求,我国应在2011年通过立法,保证室内工作场所、公共场所和公共交通工具全面禁烟。据2014年世界卫生组织的一项调查显示,现在全球受到免于二手烟保护的人数的比例是16%。“如果中国通过全面的无烟控制立法的话,这比例就会翻一番,达到32%,这也就意味着将会有三百万人受到免于二手烟毒害的保护。就全球控烟来说,中国将起到非常重要的作用。”许传兴说。
    地方立法缘何“开倒车”
    “杭州这次修改条例,把执法机构从单一执法模式改成多部门执法。对十类禁烟场所和九类限烟场所没作改变,这一点与现行的一些法规规定有冲突,将给执法带来混乱,是明显不合适的。”中国疾病预防控制中心控烟办主任姜桓说。
早在2009年,杭州市就曾修订《杭州市公共场所控制吸烟条例》,明确规定医疗机构的医疗活动场所、托儿所、各类学校室内活动区域等十类公共场所禁止吸烟,规定歌舞、游艺娱乐场所的服务区域,公交车、火车、飞机等候区域或售票区域,机关、社会团体、事业单位的办公室,商店(场)、超市、商品交易市场的营业区域等九类公共场所可以设置吸烟区。“在当时看,这一条例虽然和公约要求相差甚远,但是在整体上还是比较先进的。”姜桓说。
    此后,深圳、北京、上海先后出台了基本符合公约要求的地方性控烟法规,室内工作场所、公共场所和公共交通工具全面禁烟。从监测数据看,二手烟暴露水平有了大幅度下降,禁烟法规受到广泛欢迎,支持率持续提高。
    此次杭州修法可谓一波三折。9年过去了,原本让人充满希望的法律规则,为什么在修改时会阻力重重,甚至公然与现行政策相冲突,走回头路呢?背后是何深层次原因?对此,中国控制吸烟协会公益法律专家委员会主任委员王振宇分析认为,多重原因造成了杭州地方立法呈现出目前的倒退状态,包括:对中国加入公约及其实施准则中,室内场所百分之百无烟的要求理解不足;对建设健康中国的号召重视不够;对烟草危害健康的认识不深;对公众的立法建议倾听不认真等等。“但最深层的原因恐怕还是烟草利益集团的干涉。”王振宇坦言。
    针对此次杭州修法,中国控制吸烟协会公益法律专家委员会于近日向杭州市人大常委会递交了一份《关于修改杭州市公共场所控制吸烟条例相关问题的建议书》,建议草案应恢复:室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内禁止吸烟;托幼机构、中小学校、妇幼保健机构、儿童医院等公共场所、工作场所范围内的室外区域禁止吸烟。“我们希望控烟立法能坚持室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具内全面禁烟, 通过修法保护民众免受二手烟危害的初衷落到实处。”负责起草该建议书的王振宇强调,全面无烟的控烟立法才是必要和重要的。
    截至记者发稿时,有关杭州控烟立法修改的最新进展是,5月15日杭州市人大网站上重新公布了公告,征求意见的期限从原来5月18日延长到5月28日。
    全国控烟立法如何落脚
    据了解,现在国际上有55个国家和地区实施了全面无烟的立法。
2017年12月22日,《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法(草案)》首次提交十二届全国人大常委会第三十一次会议审议。草案第三十三条规定,国家采取宣传、教育、管理等措施,提高公民对吸烟、饮酒危害的认识,减少对国民健康的危害。公共场所控制吸烟,具体办法由省、自治区、直辖市制定。烟草制品包装应当印制带有说明烟草使用具体危害的警示。禁止向未成年人出售烟酒。
    “全国性的无烟立法可以在控烟方面实现法治统一,让全国人民无差别地享受到健康中国带来的好处、享受到我国控烟工作取得的成果。而且比起分别由地方进行立法,出台全国性控烟立法还会节约大量的立法成本。”王振宇特别强调一点,全国层面的控烟立法必须是全面无烟的立法,才是必要和重要的。
    “如果全国层面的控烟立法不符合国际公约的要求,达不到北京、上海等地方立法水平,还不如没有全国性的控烟立法。”王振宇说。
    那么全国控烟立法中最应解决的是哪些问题呢?对此,王振宇认为主要有两个:一是必须明确规定室内场所全面禁烟,这直接决定立法的品质;二是必须对执法主体、工作机制、执法权责、执法保障等涉及执法层面的问题有明确具体的规定,这将决定立法的可操作性。此外,立法还应当理顺公众健康、民族形象、烟草公司利益之间诸多关系。
    “基本医疗卫生与健康促进法草案的相关规定仍存在不足,首先没有罚则,其次禁止吸烟的场所不明确,再次执法部门和违法后果不明确。”王振宇建议将第三十三条修改为:国家采取立法、宣传、教育、管理等措施,提高公民对吸烟、饮酒危害的认识,减少对国民健康的危害。室内公共场所和其他禁止吸烟场所禁止吸烟,具体办法由国务院、省、自治区、直辖市等政府机关制定。烟草制品包装应当印制带有文字和图形说明烟草使用具体危害的警示。禁止向未成年人出售烟酒。
    控烟立法太严不利于执法是伪命题
    吸烟不单损害吸烟者健康,同时也伤害非吸烟者的健康。控制公共场所二手烟污染的唯一有效手段,就是通过立法禁止在公共场所吸烟。
据2017年中国控烟协会对10个城市11523名公众的调查结果显示,高达91.9%的公众支持公共场所室内全面禁烟:其中吸烟者为80.3%,不吸烟者为95.7%。公共场所室内全面禁烟已成为公众的普遍诉求。
    最近,杭州市拟修改《杭州市公共场所控制吸烟条例》,征求意见稿中删除了此前广受赞誉的“室内公共场所、工作场所全面禁烟”规定,并允许室内可以设置吸烟区等。对此,杭州市相关部门给出的理由是,“虽然国内已有北京、上海、深圳等城市实行了室内公共场所、工作场所全面禁烟,考虑到条例执行的可操作性和有效性,经反复研究,将本次修改的重点定为解决执法难、法律责任过轻和威慑力不足的问题”。
严格的控烟法规和加强执法之间是互相矛盾吗?设立吸烟区就可以方便管理、有助于法规落地?对此,一些业内人士提出异议,认为控烟立法太严将不利于执法是个伪命题。
    控烟必须做到全覆盖
    几天前,因为杭州修改控烟条例,北京市卫生监督所党委副书记王本进以个人名义和北京市控烟执法实践者的身份给杭州市人大常委会写了一份建议。在他看来,在公共场所设置吸烟区是为了方便管理这个说法,完全是一个伪命题。
    “不执法根本不知道设置吸烟区会带来多大的难处。而且设吸烟区的行政成本其实非常高,怎么设?在哪儿设?设多大的?标准谁来定?一旦接到投诉就要具体调查取证,怎么取证?之前他有没有设置吸烟区的分布图?固定在哪儿设的?人家投诉的时候你吸烟区在这儿,调查的时候吸烟区又 跑哪儿去了,这种情况你怎么证明他的违法行为?”王本进提出了一系列疑问。
    相反,作为一名具体的执法者,王本进的切身感受就是,控烟必须要做到全覆盖。“北京的控烟条例好实施,就是因为法规设计得好,符合现代的健康理念,符合北京市大的政策环境。实行全面控烟,换言之,只要是室内吸烟就可以处罚,就这么简单。行政成本低,操作易行,容易做。相反,如果说在场所里面设置吸烟区,那法规完全就是个摆设,几乎执行不下去。”
  保留公共场所吸烟区是控烟立法倒退
    中国疾病预防控制中心控烟办主任姜桓举例说,杭州控烟条例里的十类禁烟场所包括“医疗机构的医疗活动场所”,2009年原卫生部出台了《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》,要求医疗卫生机构室内全面禁烟,不仅仅是医疗活动区。再比如,《健康中国2030规划纲要》明确提出:“领导干部要带头在公共场所禁烟,把党政机关建成无烟机构。”2013年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》中也明确要求“各级领导干部要充分认识带头在公共场所禁烟的重要意义,模范遵守公共场所禁烟规定,自觉维护党政机关和领导干部形象”。
    “如果按照杭州目前条例规定,在办公室可以设立室内吸烟区,领导干部就不是公共场所禁烟的带头人,相反还成为公共场所的吸烟人,这样一来,党政机构还怎么会成为无烟机构?这不仅将违背了《健康中国2030规划纲要》的宗旨,违背两办通知,也违反了原卫生部出台的决定,将会给全社会带来极大的负面影响。”姜桓说。
  控烟立法执行到位离不开社会共治
    2015年6月1日,被称为史上最严的《北京市控制吸烟条例》正式施行。数据显示,与2016年相比,2017年全年度,北京市对单位的处罚增加了52%,对个人的处罚增加了72%。2017年前四个月处罚单位159家、个人679人,今年前四个月处罚单位179家、个人1236人,增加幅度较大。 
“控烟一定要实行社会共治。任何一个法规的落实,不能光是等着执法者去处罚。”王本进认为,法规执行到位,首先政府和单位要履行主体责任,其次个人要有守法意识,最后行业要有监督管理。
    实际上,社会共治也是北京控烟条例的最大亮点之一。从3年前开始,北京市就动员了社会志愿者参与到控烟执法辅助过程中。北京控烟协会会长张建枢算了这样一笔账:“我们累计的志愿者工时每个月大约在一万小时,换算成工作日的话,大约等于至少60个全职的工作人员,相当于全年投入60个完整的全职人员参与控烟。实际上现在对志愿者投入微乎其微,只有一些很少的补贴,相当于节省了两千多万元的经费。所以我们觉得控烟领域社会共治潜力巨大,值得很好地去进行开发。”
    在北京市疾病预防控制中心控烟办主任段佳丽看来,构建控烟法律制度不能单纯依靠一个条例。“实际上,控烟法律制度是立体、多元化、全方位的,不只有控烟专项法律,还有广告法、未成年人保护法、消防法、互联网信息管理相关的条例等一系列法律法规。要充分利用好现行这些法律法规,为大众健康服务,架构起多方位的控烟法律制度。”

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