控烟执法效果未达预期，卫生法治蓝皮书建议提升执法取证能力

        3月27日，中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社联合发布《中国卫生法治发展报告No.2(2022)》。中国多地控烟执法报告显示，近年来地方控烟执法效果未达预期，与吸烟率降至20%以下的目标还有较大差距。为此，《卫生法治蓝皮书》建议，各地应探索建立符合自身特点的控烟执法模式，避免“一刀切”。在控烟执法过程中，提升取证能力，将电子取证设备更多地应用于控烟执法领域，同时鼓励推动控烟公益诉讼，发挥司法功能。

  《卫生法治蓝皮书》显示，2003年11月，中国在纽约联合国总部正式签署《烟草控制框架公约》；2012年，卫生部首次发布《中国吸烟危害健康报告》。此后十年，中国的控烟立法以“地方包围中央”方式展开，中央层面的立法反复难产，控烟相关规定散见于《未成年人保护法》《烟草专卖法》《广告法》等法律中，控烟执法效果不尽如人意。

  地方控烟执法存在哪些问题与难点？《卫生法治蓝皮书》提到，一是执法动力和执法积极性不足。在公共资源有限的情况下，政府的政策制定和执法资源配置都会围绕地方政府的执政重点有所倾斜。控烟无法进入执法“主流领域”，对地方政府而言是“出力不讨好”，难以产生执法动力和积极性。二是执法水平参差不齐、效率较低。尤其是部分地区采取的联合执法模式，协调成本大，执法主体之间权责不清和互相推诿在所难免。三是控烟执法事实认定和取证难度较大。吸烟的时效性强，证据留存时间短，违规吸烟的证据极易流失而致不可获取，导致执法难以落地。

  “地方控烟执法难，浅层次的问题在执法本身，深层次问题在立法和政策。”《卫生法治蓝皮书》称，在立法层面上，国家层面的立法缺失，意味着对于烟草管理、税制、控烟的方式、范围和力度等根本问题，无法可依。而地方立法内容相对滞后，可操作性差。在执法层面上，常规取证方式难以满足控烟执法的需要，而且吸烟人数众多，控烟执法场所类型众多，涉及的人群复杂、情况多变，没有专门的控烟执法队伍，单纯依靠没有执法权限的场所管理人员，很难达到良好的控烟效果。随着以执法权下沉为主要标志的行政体制改革推动，控烟如果未列入街道执法的主要“议题”，下放的执法权和执法人员会被安排到街道更看重的执法任务上，导致控烟执法人手不足的问题更加突出。

  为此，《卫生法治蓝皮书》建议，国家应当承担起必要的立法义务。这不仅是对《框架公约》的履约要求，也是进行有效的控烟管制的前提和基础。其次，理顺执法体制，提高执法效果。各地应探索建立符合自身特点的控烟执法模式，避免“一刀切”。在控烟执法过程中，重视控烟执法队伍培训，完善程序制度，提升取证能力，将电子取证设备更多地应用于控烟执法领域。最后，鼓励推动控烟公益诉讼，发挥司法功能。从普通民事诉讼、民事环境公益诉讼、检察建议和行政公益诉讼三个方面明确烟草烟雾对公民个人和环境的侵权责任以及监管部门对控烟、环境保护和公民健康的保护责任和监管义务。