新一轮国务院机构改革做出决定,原先由工业和信息化部牵头的《烟草控制框架公约》履约职能,被划归国家卫生健康委员会。随着机构改革进行,中国政府的控烟架构也随之调整,但中国的控烟进程会因此加速吗?

    根据南都记者目前掌握的最新信息:代表烟草业的国家烟草专卖局或不会被国务院设立的《烟草控制框架公约》履约小组排除在外。而这被一些外界观察人士认为将继续掣肘中国控烟步伐。

    就在眼下,“基本医疗卫生与健康促进法”二审稿中的“控烟条款”被指受到烟草业的干扰,一旦作为法律正式通过,或将成为国内烟草业在法理上的“护身符”。有观察人士认为,这将不只是影响,而且是利用上位法延缓国内控烟进程。

    可以说,控烟进程来到了一个关键的十字路口,能否大步前进,就看当下。

    烟草业上级产业部门牵头控烟履约十余年

    长期以来,《烟草控制框架公约》履约小组的组长位置都被国内代表烟草业的上级产业部门占据,这常常成为控烟界提出控烟不力的矛头指向。

    首先要回顾一下《烟草控制框架公约》履约小组设置的历史:

    《世界卫生组织烟草控制框架公约》(以下简称《公约》),2003年5月由世界卫生大会批准。这是世界卫生组织(WH O )主持下由各国政府参与谈判并制定的第一份国际条约。中国于2003年11月10日正式签署《公约》,是全球第77个缔约国。

    2005年8月,全国人大常委会表决批准了《公约》。2006年1月,《公约》在中国正式生效。

    《公约》正式在中国生效16个月后,即2007年4月,国务院批准成立《烟草控制框架公约》履约工作部际协调领导小组(简称履约小组)。最初,履约小组一共涵盖8个部门,组长单位是国家发改委,副组长单位是原卫生部和外交部,成员单位则包括财政部、海关总署(缉私局)、原工商总局、原质检总局、烟草局等。履约小组办公室设在发改委经济运行局,承担履约小组的日常工作。

    当时,烟草专卖局隶属于国家发改委。1984年1月,国务院将轻工业部烟草专卖局改为国家烟草专卖局,与中国烟草总公司是一套人马、两块牌子。随后国家烟草专卖局曾先后划归国家经贸委、国家发改委。

    2008年国务院机构改革,组建工业和信息化部,国家烟草专卖局改由工信部管理至今。履约小组的组长单位也改为由工信部担任。发改委则由此退出了控烟履约小组的名单。

    2009年4月,国务院进一步强调维持现行的履约工作部际协调机制,指出“在国内开展工作时,充分依托工业和信息化部牵头负责的履约协调机制,各组成部门共同参与。对外参加国际会议或谈判时,由外交部牵头负责,并担任代表团团长,统筹兼顾做好涉外工作”。

    中国政府加入《公约》是支持控烟的表现,但过去十余年里,负责履约的主要牵头部门都是烟草专卖局隶属的上级产业部门,开始是国家发改委,后来是工信部。

    直到今年3月,国务院机构改革再次做出调整,将工信部牵头的《公约》履约职能,划归国家卫生健康委员会。卫生健康部门一举从原来的副组长单位变为了组长单位,控烟界多年来的目标之一得以实现。

    改革方案一经公布,中国疾病预防控制中心研究员、新探健康发展研究中心原常务副主任吴宜群专门撰文称赞,“这是此次改革中最为果断的决策之一”。

    在吴宜群看来,这一决策意味着,中国的控烟履约小组逐步从烟草利益中解放出来,回归到公共卫生领域。由健康部门主导的履约小组,预计将有机会彻底摆脱烟草业干扰,心无旁骛地制定和执行全国控烟立法、烟草税价调整、图形警示上烟包等综合措施。

    吴宜群提及的上述三项措施被认为是能够决定中国控烟成败的关键,但同时也是中国控烟最短板的三个方面。

    一个月后,工信部和国家卫健委就在4月完成了牵头《公约》履约工作职能划转。

    划转会议的会议纪要中称,双方一致认为,此举“对全面实施健康中国战略,进一步做好控烟履约工作具有重要意义”。

    划转任务完成后,外界期待国家卫健委拿出魄力,将国内的控烟进程更快速地往前推进。然而,挑战和压力随之而至。

    新履约小组名单未定

    或不排除烟草专卖局

    摆在眼前的首要挑战,是控烟履约小组的架构该如何设置。

    此轮机构改革涉及部门颇多,原履约小组中的工商总局、质检总局已经不复存在,履约小组的架构也必将随之调整。

    外界最为关注的核心焦点之一是,在目前烟草专卖体制下,国家烟草专卖局是否会被排除在全新的控烟履约协调小组之外。

    在过去十年,工信部主导下的履约小组,实质上的主导权交给了国家烟草专卖局———该局派遣人员代表中国参与两年一度的《公约》国际谈判,并在谈判后主持召开总结会。

    在履约小组中,烟草专卖局负责《公约》当中的烟盒包装、标签和烟草制品的信息披露等条款执行。这样的安排被指存在利益冲突。

    中国著名公共卫生专家、中国医学科学院基础医学研究所杨功焕教授在其20 18年新发表的专著《中国控烟》中指出,世界卫生组织敦促会员国在设计实施和评估烟草控制行动计划时不要允许烟草企业参与,但中方认为,烟草专卖局是一个政府部门,应该参与烟草有关的一切事务,这造成了目前的局面。

    十年实践下来,虽有烟草提税、广告法禁止烟草广告、城市立法等控烟进展,但相比而言在烟草专卖局负责的分工中,步子明显迈不开来。

    早在2006年《公约》在国内刚生效时,国家烟草专卖局组织的工作小组搜集资料汇编了一本名为《WH O〈烟草控制框架公约〉对案及对中国烟草影响对策研究》的书,厚达400多页,被业内俗称为《双对》,提前布局好了应对计策。

    2008年的南非德班控烟大会上,各国代表团在讨论,在烟盒包装上使用腐烂的肺等图片警示消费者烟草危害。一名来自国家烟草专卖局官员发言称,中国烟盒上的名山大川是历史文化的积淀,放上难看的图片是“对广大公众的污辱和不尊重”,“尽管从法律上、健康上中国不反对,但从民族感情和文化基础上有保留意见”。

    作为《公约》的一项内容,《中国烟草控制规划(2012-2015)》被指遭到烟草业的干扰,全国公共场所控制吸烟立法、烟盒包装警示图形等未在第一份控烟三年规划中被提及。

    2015年之后,中国再未出台新的控烟规划。

    有控烟专家建议,工信部和国家烟草专卖局不应再进入控烟履约的协调领导小组中。

    杨功焕教授在《中国控烟》中建言,新的履约小组应以国家卫健委为组长单位,财政部和外交部为副组长单位,教育部、司法部、交通部、文旅部、农业部、海关总署、税务总局、市场监管总局、广电总局作为成员单位,共同组成履约协调领导小组。

    不过,据一位在控烟界核心圈层的专家向南都记者透露,新的履约小组中可能还是会有烟草专卖局的存在。

    法律草案条款引争议

    烟草业得到“好消息”

    履约小组组长职能划转至今已经半年多,新的履约小组名单仍未公布。而烟草业已经先得到“好消息”。

    12月1日,全国人大常委会对“基本医疗卫生与健康促进法”的二审稿公开征求意见截止。这部法律草案的第85条第1-2款规定:

    公共场所控制吸烟,强化监督执法,具体办法由省、自治区、直辖市制定。

    烟草制品包装应当印制带有说明吸烟危害的警示。

    这两个条款被控烟界人士认为,一旦通过可能给控烟实施带来大麻烦。

    最大的争议点在于,法律如果写入公共场所控制吸烟的具体办法由各省份来制定的话,中央层面就相当于在立法上“缺位”了。

    全国层面的《公共场所控制吸烟条例》(以下简称《条例》)是原国家卫生计生委的重点立法项目,2014年10月底就已经形成草案送审稿上报国务院。四年过去了,这部法规仍未出台。

    2016年,《条例》还一度被曝出,送审稿中“全面禁烟”被修改为“选择性禁烟”,修改后的条例规定餐厅等场所可设吸烟区、吸烟室;关于烟盒设图形健康警示和全面禁止烟草广告、促销和赞助的条款也都被删除。

    控烟界原本期盼,法律层级更高的“基本医疗卫生与健康促进法”中能写入公共场所全面禁烟的规定,在立法上走一条捷径,但没想到反被“将了一军”。

    控烟阵营甚至出现了分裂迹象。有一部分专家认为,写明了省级层面立法,省级人大或政府就要负起责任,也有了立法依据,这比起一个一个城市立法要来得更方便;但另一部分专家则认为,这样一来,国务院将没有义务出台《条例》,另一方面,城市层面的控烟立法也将受阻,因为法律规定由省级层面制定具体办法。

    中国控制吸烟协会副会长、著名控烟与肺癌防治专家支修益认为,一旦这样的法律条款通过,未来二手烟控烟立法将面临“高不成、低不就”的局面。

    吴宜群担心,如果国家控烟立法因此停滞,“一个一个地方慢慢推动,立法成本太大”。

    新探健康发展研究中心研究员王克安教授也指出,法律中不应该排除有立法权的各类主体,包括国务院、省级人大和政府,以及有立法权的设区的市。他认为按照目前的草案条款,“上位法给了烟草业更多保护”。

    除此之外,85条的第二款内容也受到非议。

    和一审稿比起来,二审稿去掉了“具体的”三个字。

    截至2016年,《公约》105个缔约国采用有效的图形警示包装标识,覆盖世界人口的58%。在这些国家的烟盒包装上,印制了令人惊悚的宣传图片,告诉公众吸烟会增加肺癌的发病率,会加重心血管的负担导致卒中发生,也会带来男性阳痿等问题。而国内的烟盒包装则相对美观。

    曾有人大代表、政协委员对上述情况提出建议,这些建议最终被转给烟草专卖局答复。2017年,国家烟草专卖局副局长在两会上表示,中国的烟盒健康警示已经满足《公约》精神,烟盒上绝不可能放置图形健康警示。

    二审稿一旦没有写进“具体的”三个字,也不规定必须有“危害图形”的话,那么烟草业可以在法律中多钻一条空子。

    控烟职能归卫健委规信司

    有望成爱卫运动重要内容

    今年8月,国家卫生健康委公布了自己的“三定”方案:“牵头《烟草控制框架公约》履约工作”的职能被划归规划发展与信息化司(以下简称规信司)。

    规信司是卫生健康委内部较大的司局,除了履约职能之外,还负责承担健康中国战略协调推进工作,组织拟订卫生健康事业发展中长期规划,指导卫生健康服务体系及信息化建设,组织开展爱国卫生运动和卫生健康统计工作等。

    而此前在原国家卫生计生委时期,控烟的职能分工是放在宣传司。

    有一种声音担心,规信司的职能更加宏观,业务也较多,控烟也许不会成为该司的重要工作。

    不过,大多数专家看好这样的布局。

    一来,此举将控烟履约职能放在健康中国战略协调推进的高度,等于把控烟这件事视为健康中国战略的重要组成部分。2015年后中断的《中国烟草控制规划》或也可以重新回归,指导下一阶段的国内控烟进程。

    二来,规信司承担的是牵头履约职能,并不等同于烟草控制的具体分工职能。牵头履约职能最重要的就是承担履约协调小组的日常工作,包括协调其他的部门,每年召开1至2次部际协调会议,以会议纪要形式印发明确的议定事项,并能直接抄报国务院。

    第三,“组织开展爱国卫生运动”的职能也交到了规信司手中。这意味着,全国爱国卫生运动委员会办公室已经从原来的疾控局转到了规信司门下。

    很多无烟城市的成功经验表明,由爱国卫生运动委员会及其办公室来做控烟工作是给控烟增加了组织力量。北京的控烟工作就是由北京市爱国卫生运动委员会来承担,上海市负责控烟工作的上海市健康促进委员会实际上和上海市爱国卫生运动委员会是一套人马。

    更重要的是,有着60余年光荣历史的全国爱国卫生运动委员会规格颇高,由爱卫会管控烟,可以拉升工作层级。

    全国爱卫会主任一般由国务院分管卫生工作的副总理担任。2013年新修订的《全国爱国卫生运动委员会工作规则》规定,爱卫会职能包括依据我国新时期的战略任务、工作重点,按照国民经济和社会发展的总体规划,制定国家爱国卫生工作的方针、政策和发展规划,协调、推动政府有关部门和团体制定和执行本系统爱国卫生工作计划。

    外界期盼,控烟能够成为新时期爱国卫生运动的重要内容,并以此走上快车道大步前进。


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