6月28日,北京市义派律师事务所控烟公益法律中心发布了《全国18个“无烟城市”控烟工作政府信息公开申请报告(2017年)》,报告从中国“无烟”大事记、控烟执法政府信息透明度等方面对全国18个“无烟城市”政府控烟执法情况进行监督、评价,这是该机构连续第三年发布报告。报告显示,北京在18个“无烟城市”中综合排名第一,而绍兴市和克拉玛依市由于没有罚则,缺少执行力导致禁烟效果不好。同时,控烟专项执法经费缺乏或执法人员不足是“无烟城市”普遍面临的问题。

 

执法经费缺乏依然是最大问题

 

北京市义派律师事务所主任、中国控制吸烟协会公益法律专业委员会主任委员王振宇介绍,本次《报告》的数据来源于该机构向18个城市申请的2016年控烟执法政府信息,共发出申请书235份,提出216项申请内容,最终获得全部18个城市的答复。通过对控烟执法政府信息透明度、戒烟服务信息、控烟执法监测和评估工作等指标进行综合排名,北京市在18个城市排名中居首。

报告显示,18个城市中有9个城市公开了2016年度的控烟经费。其中,北京控烟经费最高,达478.2万元;广州达到464.964万元;长春是30万元,而杭州仅仅22.5万元。

银川、西宁、兰州、深圳四个城市回复控烟经费金额不详。天津、上海、绍兴、青岛4个无烟城市对此项未作明确答复或对控烟执法财政经费未单列支。而唐山和鞍山2个无烟城市答复无专项控烟经费。

报告指出,控烟经费城市间差异总体较大,有些城市控烟经费的数额明显过低。比如,南宁的控烟总体经费有13.94万元,但具体到控烟执法经费在2016年度只有1000元、控烟志愿者经费也只有8900元。

申请信息公开时,该法律中心还询问了各地在控烟执法工作中遇到的困难。有8个无烟城市认为,缺少专项执法经费或执法人员不足,是遇到的困难之一。

会上有专家直言,有的地方全年的执法经费才几千块钱,怎么执法?确实对不起公众的健康,也对不起所谓“健康中国”的理念。政府希望社会参与控烟,但也需要经费动员群众,这个问题需要呼吁改进。

中国疾病预防控制中心研究员、控烟办研究员杨杰指出,一个城市的控烟投入和控烟执法的投入是不一样的。从控烟立法来讲,执法部门有相关预算。各个城市投入的控烟经费,可能包括宣传、公益广告或者贴禁烟标志、立牌,如果纯算执法经费较难。执法经费不足,对城市来讲可能是一个借口,像北京、上海、深圳的这些部门经费都花不完,个别城市可能遇到控烟经费问题,但不是纯的执法经费。

据了解,报告旨在通过信息公开申请,了解目前18个“无烟城市”的控烟执法情况,促进控烟法规实施,为控烟法规的废、改、立提供借鉴。

 

铁路要纳入地方控烟监管

 

会议另一个议程是针对“国内公共场所无烟诉讼第一案”的一审判决结果进行讨论。

今年6月25日,北京铁路运输法院对李女士诉某铁路集团公司铁路旅客运输合同纠纷一案进行宣判,判决被告取消K1301次列车吸烟区标识及烟具。

李女士诉称,2017年6月9日,她从北京站乘坐K1301次列车到天津旅游。列车上设置有吸烟区并放置了烟具,多名乘客在列车上吸烟,均无人劝阻,自己一路深受二手烟危害,请求取消K1301次列车内的吸烟区,拆除烟具并禁止在K1301次列车内吸烟。

法院经审理后认为,火车票背面载明的《铁路旅客运输规程》第10条要求承运人要确保、维护车厢的良好环境,被告在列车内张贴的乘车安全须知载明“禁止在列车各部位吸烟”表明该次列车全车禁烟;被告引用《铁路安全管理条例》等规定作为其在列车内,设置吸烟区的合法性依据,理由不足;被告设置吸烟区、摆放烟具的行为违反承运人义务,应予纠正。故判令被告取消K1301次列车吸烟区标识及烟具有利于社会公共利益的维护。

针对本案对全国无烟立法的示范作用,中国控制吸烟协会公益法律专业委员会副主任委员兼秘书长李恩泽表示,本案中公共利益与私人利益并不矛盾,是相互包含的关系。铁路公司设置吸烟区的行为不仅影响原告的出行环境和身体健康,该行为的持续状态还会对以后其他乘客的出行环境乃至身体健康产生不利影响,这是法院认可的。所以,本案既是私益诉讼也是公益诉讼,涉及公共利益。

王振宇认为,列车会穿越很多无烟城市,但实际上无烟信息涉及不到铁路控烟的情况,这就是监管出现的问题,或者监管制度出现了漏洞或者铁路系统太过于独立和封闭。这个案件除了公益诉求的满足之外,实际上打通了控烟对于铁路的路径。

新探健康发展研究中心培训部主任李金奎指出,2011年,卫生部通过的《公共场所卫生管理条例实施细则》明确室内公共场所禁止吸烟,但是没有实施,因为这个《条例》没有罚则,希望配套法则尽快制定实施。

此外,李金奎表示,列车是相对封闭的公共空间,这一空间内的权利往往出现交叉、重叠甚至引起冲突。当冲突发生时,需要权衡法律价值体系中的位阶,健康权和生命权应该是第一位的,法院认为旅客身体健康不受侵害的权利,应高于吸烟者的吸烟权利,以后任何一个公民都有权利主张你吸烟不要影响我。

 

为全国无烟立法

和控烟执法提供支持和借鉴

 

《报告》指出,15个“无烟城市”存在单位或场所不配合、落实控烟措施劝阻不到位,执法力度不够、监督检查覆盖面和批次不足、行政处罚少,取证难、执法难,宣传、倡导有待加强,多部门执法职责不清、缺少牵头协调部门,吸烟区和禁烟区混交、不合理,社会动员和公众参与不充分等控烟执法困难因素,亟待解决。

新探健康发展研究中心、中国疾病预防控制中心研究员王克安认为,控烟是一个综合的事情,立法与执法虽然步履艰难,但还是在稳步推进。这份报告为控烟执法信息公开开拓了一个渠道,让政府觉得控烟是政府需要做的事情。

中国疾病预防控制中心控烟办主任姜垣建议,对于这些政府自报的信息,能否通过一个辅助的社会调查,更好地保证报告的科学性,加强社会公众对控烟工作的监督作用。

杨杰表示,三年来各个无烟城市在控烟执法方面还是有进步的,在无烟立法背景下的杭州立法存在的问题,应该按照北京、上海的全面控烟方案推进。在控烟执法方面,有些城市按照法律创造无烟环境的意识较弱。

王振宇说,无论从地方控烟规则还是实际效果,这18个城市或许尚未完全达到无烟标准,但通过分析实施情况,可对其他城市乃至全国无烟立法和控烟执法提供支持和借鉴。


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