《烟草控制框架公约》对中国烟草控制的机遇和挑战

     烟草中的毒性成分引起肺癌、心脏病等多种疾病，而烟草中的成瘾性物质又使许多人明知危害而欲罢不能。确凿的科学证据证明了烟草对健康带来的严重危害，现阶段每年有将近500万人的死亡与烟草使用有关，以及由此导致的巨大疾病负担和经济损失，烟草使用已经成了一个对公众健康具有严重威胁的全球性问题。
    2003年5月21日，56届世界卫生大会，以192票通过了经过3年6轮谈判的国际烟草控制框架公约，标志着烟草控制已经走向以国际法为依据的，签署国政府要承担国际义务的行为。这是烟草控制历史的里程碑。目前已经有100多个国家签署了该公约，中国也在2003年11月10日，签署了框架公约，是第77个签约国。这表明各国政府都认同"以人为本"的社会发展目标，关注民众的健康是"以人为本"的发展目标的基本组成部分，遏止烟草消费是保护人民的健康的优先重点之一。
    框架公约的制订，对于遏止中国的烟草流行具有重要的意义。目前中国男性人群中的高吸烟率和女性及儿童中的高被动吸烟率导致了目前至少有100万人的死亡，到2030年每年死于与烟草使用相关疾病的人数会增至200万。烟草带来的健康问题，是人们因病致贫，因病返贫的一个重要因素。烟草控制框架公约的制订和实施，为中国烟草控制提供了重要的机遇，同时也是非常严峻的挑战。
    一、烟草经济和烟草控制的位置是社会发展观的体现
    烟草经济和烟草控制，是两组相互对立多国家的重要经济支柱产业，在过去的几百年，烟草种植、烟草制品生产、烟草销售与贸易已经发展成一个巨大的产业；烟叶和烟草制品生产在中国也是一个重要的经济活动；另一方面，烟草带来的健康危害，又使烟草控制成为保护人民健康，促进社会发展的重要行动。国家和地方政府应该如何来放置烟草经济和烟草控制的位置？
    由于经济利益，和由此相关联的国计民生问题，使得国家和地方政府总会相信一些貌似有理的说法，例如："烟草控制活动会影响中国的经济，因为我们有6000万人与烟草工业有直接或间接的联系，这样会使很多人失业，影响安定团结"。这种危言耸听的论调，往往会误导，使人觉得在烟草控制和烟草经济之间做出平衡。
    实际上，烟草经济和烟草控制的关系并不会出现上面的场景。一个简单的事实是：1996年全国流行病学调查根据男性和女性吸烟率分别为66.9%和4.2%，估计中国有3.2亿烟民；参照国际上烟草控制最有成效的国家，如加拿大、北欧国家，美国，从1950年到2000年，吸烟率从56%下降到30%，平均每年下降不到1%。如果中国人的烟草流行水平按照这样的速度下降（其实可以肯定的是，中国人群的烟草流行率绝不可能以这样的速度下降），由于每年人口增长率也为1%，即到2025年，烟民的总数依然维持在3.2亿。因此烟草控制，在未来的20-30年内，烟草总消费量不会明显减少，因此也不会直接影响到目前的烟草产业。这是需要明确意识到的一个关键点。
    反过来，烟草导致的健康问题，导致医疗费用的增加，劳动力的损失，因病制贫，因病返贫消耗了相当比例的资金；如果不控制烟草使用，中国人群吸烟率依然维持在1996年的水平，仅仅按照每年1%的人口增长率，我国的烟民在未来的30年会增加到4.3亿，由此带来的健康问题会更加严重，医疗费用的增长速度远远高于烟草经济所创利润的增长速度，更不用说劳动力的损失，因病制贫带来的更多经济和社会问题。
     烟草经济和烟草控制的关系的放置，反映了我们的社会发展观，也反映了如何看待人民健康和经济发展的关系。"以人为本"的发展观，意味着发展的重要目的是使人民幸福、健康快乐，是全面建设小康社会应树立的发展观。只是强调烟草产业为国家带来的税收、就业位置，而不顾烟草带来的疾病，最终要为由此带来的巨额医疗费用的支付、因病致贫，因病返贫而付出代价。所幸的是，我国政府对卷烟的生产量是控制的，自1995年以来，卷烟生产量基本维持在恒定水平，随着中国经济的发展，烟草经济占国民经济的比重将逐步降低。这些从根本上反映了我国政府对烟草经济的基本立场。
    二 烟草控制的框架公约与国内相关法律的差距
    烟草控制框架公约和国内相关法律之间，存在不小的差距，包括税法、公共场所禁止吸烟、烟草制品管制、包装和标签、烟草广告、促销和赞助、戒烟和公众教育等。
    中国对烟草广告很早就开始限制。1994年公布的《中华人民共和国广告法》第18条，明确规定： "禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告。禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告。"因此，按照我国广告法，禁止在体育赛场和媒体中出现烟草广告是理所当然的。在《烟草广告管理暂行办法》第2条，进一步明确，烟草广告是指烟草制品生产者或经销者发布的、含有烟草企业名称、标识、烟草制品名称、商标、包装、装潢等内容的广告。和框架公约的条款相比，我国的广告法，基本对烟草广告有明确的限制，唯一不足的没有对促销活动和露天广告的限定，因而目前以这些方式出现的促销和广告在中国还是比较常见。同时随着新技术的发展，特别Internet网络技术的发展，烟草广告正以新的形式发生，因此有必要修改广告法以禁止烟草广告以新的形式流行。
    其他法律也有类似的问题，例如，我国目前烟草包装中，对健康警语的面积和内容有较大的差异，框架公约要求，条约生效后三年内，健康警语应经国家主管当局批准，轮换使用的清晰的健康警语，并至少占主要可见部分的30%，而不是象现在这样，只在旁边，千篇一律的标记“吸烟有害健康”。
     框架公约中的每一法律条款都需要与国内法进行比较，在公约生效前，完成相关法律的审定和修改。但是对中国最大的挑战还不是具体法律条款的差异，更重要的是法律精神，也就是说，如何加强法律建设，维护法律权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这是中国在法制建设中最重要的问题，在烟草广告法执行中，有的地方政府为了经济利益，无视法律权威，希望给予特批，或者任意解释法律条款，使法律的权威遭到践踏。 
    刚刚结束的全国人民代表大会十届二次会议，温家宝总理的政府工作报告中，明确提出了"加强法律建设，维护社会稳定"的要求，在这种大环境下，我们相信中国一定能够成功的应对烟草控制框架公约给中国国内法审定和修改带来的挑战。
    当然，烟草控制中还有很多困难和障碍，包括人们的意识，公共卫生队伍的能力，多部门协作，等等，但是只要摆正了烟草经济和烟草控制的位置，严格执行烟草控制的相关法律，烟草控制就走入了坦途，虽然前面还有很长的路要走，但是人们最终能够摆脱烟草带来的危害。